段曦

【规划论坛】有关义乌“退二进三”政策的思考-义乌城乡规划

作者简介
谭 剑义乌市城市规划设计研究院规划所规划二室主任 高级规划师 国家注册城市规划师
楼 倩义乌市城市规划设计研究院 规划师
陈 红义乌市城市规划设计研究院 规划师
“退二进三”通常是指在产业结构调整中，缩小第二产业、发展第三产业。工业企业“退二进三”疯狂手指，表现为工业企业就地转型为服务业企业或工业土地“腾笼换鸟”转用于服务业。“退二进三”可以加快转变经济发展方式，推动产业结构优化升级，提高土地节约集约利用水平，完善城市功能，提升城市形象，促进经济社会又好又快发展。
为推动义乌市“退二进三”工作的全面实施以及相关政策的研究，规划局派员到温州、宁波、深圳等地考察学习。通过与相关主管部门的对接学习及实地考察，对各地的“退二进三”工作有了进一步的了解，也为义乌的“退二进三”工作开展提供了参考价值。

义乌市工业与工业用地现状
1.1工业企业现状
全市工业企业多而小，规模以上工业企业少，工业总产值较高。2013年全市完成地区生产总值882.9亿元诸康妮，按可比价格计算，增长9.6%泗洪天气预报。其中，第一产业增加值21.9亿元，第二产业增加值357.3亿元，第三产业增加值503.7亿元。全市完成工业增加值305.6亿元，增长9.5%,全市实现规模以上工业总产值758.8亿元。其中纺织业、纺织服装服饰业、文教工美体育和娱乐用品制造业、其他制造业、橡胶和塑料制品业、化学纤维制造业、电气机械和器材制造业、金属制品业等八大行业实现利润占全市规模以上工业利润总额的79.6%。
义乌工业企业的基本特征为：小商品主导、中小微企业众多、成本利润低。根据国土资源局相关资料，截止到2013年义乌市工业企业个数为2955个，具体如下：

规模以上工业企业占全部工业企业比例较低，2013年只有663家，规模以上工业产值占全部工业总产值的比例为45.86%，2009年-2013年具体个数如下：

1.2义乌工业用地现状
全市工业用地面积较大，占建设用地比例较高，中心城区内现状工业用地主要分布在稠江、北苑和后宅等街道。根据《义乌市域总体规划（2013-2030）》，义乌市域现状工业用地面积为3555.8公顷，占建设用地比例为22.6%。而规划2030年市域范围城市建设用地为230平方公里，人均建设用地为100平方米/人。其中工业用地3095.6公顷，占城市建设用地的13.5%，较现状工业用地减少460.2公顷。
中心城区规划范围由稠城、福田、稠江、北苑、江东、后宅、廿三里和城西八个街道办事处的城区用地为主体构成，以高、快速路为界，是杭金衢高速、甬金高速、疏港高速和疏港快速路之间围合的区域，总面积266.1平方公里。中心城区内现状工业用地面积为2429.9公顷，占建设用地比例为19.3%。规划中心城区工业用地面积874.7公顷，占建设用地总量的5.3%，较现状工业用地减少1555.2公顷。与市域现状工业用地减少值相比较，可知在中心城区外工业用地新增加1095公顷。

中心城区内现状工业用地主要分布在稠江、北苑、后宅等街道，其他小型工业用地零散布局在城区内。现状工业用地总量大，分布较散，与城市生活性建设用地互相混杂、互相干扰临淄天气预报。除北苑和稠江新科路以西的工业基础较好，发展势头较好外，其他工业用地均面临产业类型同质化、技术含量低、产出低效的问题。老城区还存在着大量的工业、仓储用地，目前基本没有生产功能，部分改建为餐饮、物流、商业等用地，如日用品公司、登峰机械、星耀水泥、泵业公司等。

老城区工业用地现状图
1.3义乌“退二进三”现状
义乌工业企业自发“退二进三”时间较早，中心城区改变用地较普遍，基本呈无序管理状态。在市场调节以及土地价值级差的影响下，稠城、稠江、北苑临近核心城区的工业用地已自发开始出现“退二进三”的现象。其中以稠江经发大道两侧、鹏程老工业小区等地最为明显。经发大道两侧的工业企业实际都已改变工业用途珂芮柏蒂，变为宾馆酒店、娱乐场所、汽车销售与修理、银行保险、教育培训等，如赵龙汽车、升宝、众宝等4S店、恒大百货（未开业）等；鹏程老工业小区已大部分变为住宅，甚至在底层还自发形成了一个旧货市场；贝村路两侧的工业企业也已大部分改为餐饮、店铺、单身公寓等，如东方桂冠（业态为餐饮、足浴、超市等）、名马文具（业态为餐饮、整形医院、培训教育、健身等）等；北苑等地则改为电子商务、二手车市场、汽车销售等，如幸福里电商园、上海大众等4S店；稠城部分老工业、仓储用地改为餐饮，如四叶草、航海日记等餐厅。

而绝大部分的工业企业改变用途都没有缴纳土地收益金，基本上呈无序管理的粗放状态。

也有小部分的工业用地通过补交土地出让金的方式改变土地用途，如福田街道的正华实业公司：其利用厂房空地新建占地面积2622平方米，建筑面积约3.8万平方米的万商国际大酒店。酒店利用原有7F厂房改建为综合楼，酒店层数为22层，建筑高度近百米。其他如登峰机械厂、开关厂等地块原来也有“工改居”的意向，后因种种原因没有得到实施。


相关城市政策与实例
2.1温州
温州市“退二进三”的政策要点为：
（1）在中心城区范围内，允许通过改变土地或建筑物用途，从事除房地产开发销售和住宅项目以外的商业、娱乐、宾馆、居民服务和其他服务业、科技、教育、卫生、文化、体育等第三产业经营活动。
（2）对于不改变土地用途，利用原建筑物临时从事“三产”经营活动的，征求相关部门意见，收取土地收益金后可办理临时改变用途规划许可手续，期限一般为3-5年。
（3）鼓励现代服务业集聚发展。对于一些传统“低小散”企业集聚的区块或闲置厂房较集中的区块，按照相关规划五年内尚不需改变土地使用功能的，鼓励当地政府或管委会通过专业公司统一租用、规划、开发、经营，作为兴办信息服务、研发设计、科技孵化、创意产业等创业创新基地的场所，加速促进产业转型升级。
其中高新区相关文件更是明文规定：严禁开发商品住宅或以变相建造成套型住宅。改变用途后仅限于企业自用或出租，不得分割销量、分割转让。
经过多年的“退二进三”实践，形成了东瓯智库、H.Y Club项目（原面粉厂地块）改建等一大批试点地块。


2.2宁波
宁波市“退二进三”的政策要点为：
（1）按照“三不变”推进“四转变”。鼓励中心城区工业企业在规划许可期内，对腾空的存量土地和厂房资源进行整修、改造，按照“三不变”（土地性质不变、房屋所有权不变、建筑主体结构不变）的要求，推进“四转变”（产业结构、就业结构、管理模式、企业形态的转变），按照城市规划，采取参股合资等联合的方式组建公司，发展以工业设计创意、技术研发、信息服务等高端生产性服务业为主的都市产业及相关服务业。
（2）改变土地用途后仅限于企业自用或出租，不得分割销售、分割转让和分割办理权证，禁止开发商品住宅。
（3）利用原厂房发展服务业，在建设用地使用权人不变、土地登记用途不变、建筑物不变的前提下，需相关部门组成的联席会议审查同意。经批准允许按商业服务业及设计、研发、产品展示等生产性服务业功能使用的，每年暂按该地块所在区域的商业用地基准楼面地价与工业用地基准地面地价的差额的2.5%左右，征收临时改变土地用途的土地收益。
其中北仑区在原工业企业地块通过市场化途径实现转型中规定：1）转型房地产（住宅或以住宅为主）：符合规划条件且土地在50亩以上企业，土地按基准楼面地价进行公开挂牌，如市场竞得价超出挂牌价，且由原企业竞得的，则超出部分按政府净收益的30%奖励给原企业；2）转型商服：符合规划条件且土地在10亩以上企业，土地按基准楼面地价进行公开挂牌，如市场竞价超出挂牌价，且由原企业竞得的，则超出部分按政府净收益的40%奖励给原企业。
宁波市也建成了东钱湖211创意空间、铭悦广场等试点地块。


2.3深圳
相较国内一般城市，深圳的“退二进三”一直走在国内前沿，类型覆盖较全，市场参与度较高，创新性做法较多，实施效果较好，较成功的案例包括深业上城、星河world，天安云谷等。深圳在拆除重建类的“工改工”，“工改商”，“工改居”方面积累的经验尤其值得义乌市学习借鉴饿金命。
深圳市“退二进三”的政策要点为：
（1）《关于工业区升级改造的若干意见（深府[2007]75号）》规定：明确四类工业区实施升级改造。
（2）《关于推进我市工业区升级改造试点项目的意见》（深府办[2008]35号）规定：工业区升级改造主要有重建（全面改造）和综合整治两种模式。匹兹堡大学排名
（3）《深圳市城市更新办法（深府第211号令）》规定：城市更新包括旧工业区、旧商业区、旧住宅区、城中村及旧屋村等。主要类型有综合整治类、功能改变类、拆除重建类。
2.4相关城市整体实施评价
温州、宁波两市主要按照“三不变”（土地性质不变、房屋所有权不变、建筑主体结构不变）的要求进行“退二进三”，全部都为临时改变类，政府由此收取一定标准的土地收益金。此类项目实施较多，产生社会、经济效果也还算不错，企业主的积极性比较高。但由于前期推动等原因，政府设定的条件比较优惠，实际收取的土地收益金并不算多，如宁波的铭悦广场等。
而土地性质完全改变类目前没有项目得到实施，主要的原因是原土地业主由于缴纳一次性土地出让金感觉改造成本大、资金回流慢，导致整体积极性不高。也有部分企业主存在担心“招拍挂”后可能失掉土地使用权的心态。因为根据现行政策法规，工业企业“退二进三”后用地性质发生改变的，必须依法收回建设用地使用权虎威太岁，重新通过公开的“招拍挂”程序出让。不少企业担心土地挂牌后被他人拍得，或者出让价格被抬高封神进化，自己承担的经济压力过大，希望越过“招拍挂”直接改变用地性质。而这又与政策相违背。目前两市也在着手修改相关政策及细则，后续可能有完全改变类项目上马。
深圳主要做法是市政府搭台出政策，区政府把关守好门，开发商负责实施改造。通过出台《深圳市城市更新办法》，厘清政府和市场关系，明确相关职能部门的职责，“工改工”、“工改商”、“工改居”等项目都开展得比较成功。义乌目前新社区集聚采取的只是代建制，而深圳则由开发商全程深度介入，更新开发规模较大、社会反响较好。
义乌采取的对策与措施设想
通过对上述城市政策的梳理以及温州、宁波的实地考察，可知温州、宁波两地工业企业“退二进三”基本上采用临时改变性质的居多，通过收取土地社会收益金等模式消除土地价值级差。部分项目由于试点等原因剑动山河，优惠政策极大，可部分解决社会问题。结合义乌工业企业的现状，特提出相关对策与措施设想：
（1）成立高规格的“退二进三”工作领导小组，实行发改、规划、经信、住建、国土、工商、综合执法、环保、消防等相关部门联席会议审查制度，明确各部门职责。中心城区重要地块及地块超过50亩以上的可实行“一事一议”（根据2014年上半年工业企业亩产税收排名表可知：100亩（含）以上工业企业数量为36家，50亩（含）—100亩工业企业数量为70家，共计106家）。
（2）编制高起点、高规格的“退二进三”相关规划。明确“退”出时间表和“退”出激励制约机制及年度计划，出台分类别、分范围的“退二进三”办法及细则。严格控制中心城区工业用地增加容积率。余超颖
（3）试点先行、平稳推进。由于前期的粗放管理及相关政策的滞后，义乌自发“退二进三”的企业较多、范围较广、社会关注度较高。“退二进三”应坚持试点先行、平稳推进。既要有条件、按程序、分步骤审慎稳妥推进，又要鼓励相关部门与试点企业结合实际冯友薇，大胆探索符合义乌实际的“退二进三”之路。
（4）“退二进三”政策及方式可多样化。
1)建立“退二进三”政策体系。尽快出台符合我市实际的“退二进三”办法、意见及实施细则。
2）坚持最严格的节约集约用地制度，强化以“亩产论英雄”。按照亩产效益综合评价认定的A、B、C、D类企业，实行差别化政策。A、B类企业可采用原地改扩建、土地置换或新供地模式入园，鼓励C、D类企业退地，由政府以货币方式拆迁收购。也可在新社区集聚住宅、产业用房中通过一定的比例折算进行土地与建筑置换。
3)工业用地性质永久改变的，必须采用招拍挂模式。由政府按土地储备收购办法先对企业土地、地面建筑物进行市场评估补偿，企业机器设备部分可按实际搬迁损失给予适当补偿后，然后再参与土地竞拍。根据《物权法》等法律应规定无论原企业有无参加土地竞拍，都应和政府按照一定比例分成，其中：
①转型房地产（住宅或以住宅为主）：符合规划条件且土地在50亩以上企业，土地按基准楼面地价进行公开挂牌，如市场竞得价超出挂牌价，且由原企业竞得的，则超出部分按政府净收益的30%奖励给原企业。
②转型商服：符合规划条件且土地在10亩以上企业，土地按基准楼面地价进行公开挂牌，如市场竞价超出挂牌价，且由原企业竞得的，则超出部分按政府净收益的40%奖励给原企业。
用地性质永久改变的优先用于城市基础设施、社会服务设施、公益性服务产业用地。
4）工业用地性质临时改变的改变用途后仅限于企业自用或出租，不得分割销售、分割转让和分割办理权证，严禁开发商品住宅或以商服名义变相建造成套型住宅。约定城市建设需要拆迁的，仍按原建筑物用途、原土地用途和原土地使用方式予以拆迁补偿安置。
应确保工业用地性质不变、产权不变、主体结构不变。可划定“退二进三”最小开发地块面积，鼓励联合周边地块共同开发。推行规划单元式改造，鼓励整体连片式开发。
在满足消防、环保和建筑退让等规定的情况下，允许新建不超过二层的临时建筑，用于“三产”经营活动。
5）工业用地性质临时改变应出台分类别的土地收益金制度，体现不同利用方式的土地价值级差。规划临时变更以5年为期，到期前提前申请，土地收益金必须一次性缴纳。
（5）近期“退二进三”工业用地调整范围与方向。主要有稠江一、二期工业用地、江东工业用地、城西工业用地、荷叶塘工业用地、柳青工业用地等。其中稠江街道拟发展商业、办公、居住等城市性功能。江东街道拟发展电子商务、商业、居住等功能。城西街道工业用地结合片区中心调整为城市服务功能。荷叶塘工业用地拟发展高端现代服务业，发展创意研发、商贸升级等相关功能仙洋被打。柳青工业用地拟发展居住、商业等城市性功能。
（6）加大违法改变用途处罚力度。符合条件“退二进三”的，必须补交实际改变用途之日起的土地收益金才可补办临时改变用地规划许可; 不符合条件“退二进三”的，责令恢复原用地，拒不整改的，一律按违法用地严肃查处。
义乌“退二进三”可能面临难点
义乌由于商贸经济发达，企业主自发“退二进三”的比较多，时间节点较早。而相关政策没有出台以及处罚力度小等原因，目前有愈演愈烈的趋势。政府主导实施“退二进三”正当时，但面临的难点也不少：
（1）重视历史问题。由于没有收取土地收益金、处罚力度小等原因，自发“退二进三”的企业主可能抵触情绪大，影响了他们的既得利益，“退二进三”需要掌握平衡、加强协调。
（2）政策与法规衔接。“退二进三”收取土地收益金需要相关的政策支持，收取多少又涉及到政策平衡、土地收益重新分配等方面，需要政策与法规充分衔接。
（3）“退二进三”必然会对通过正规出让的商业、住宅等用地造成一定的冲击。其用地租金相对较低，而内部空间相对较大，更加适合商业氛围的培育。改变为住宅用地的，必然加大住宅供应量，影响房地产的平稳发展。
（4）“退二进三”可能短期内对经济总量特别是第二产业有点冲击，影响有效投资。
（5）开发模式需有多样性选择。如果纯粹由企业主自行“退二进三”，可能导致整体开发档次较低，影响开发整体效果。需要开发模式的多样性选择，最好引入品牌开发商全程介入，提升档次。

来源：义乌规划设计 编辑：闫允
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